При проведении реформ в какой-либо сфере в разработке законов, программ или стратегий участвуют представители исполнительной и представительной власти, а также эксперты-аналитики данной отрасли. Но, к сожалению, при проведении реформ не учитываются мнения бенефициаров (объектов) проводимых реформ.
На сегодняшний день активно обсуждается Концепция административно-территориальной реформы, стратегия развития местного самоуправления, целью которого является повышение эффективности работы системы местного самоуправления, через политику децентрализации и усиления потенциала регионов. Для того чтобы узнать, чего же хотят представители регионов в феврале-апреле 2012 года был проведен опрос представителей органов МСУ (главы АО, депутаты местных кенешей, муниципальные служащие) и активных граждан. Целью данного опроса было выявление мнения респондентов на проводимые реформы в сфере местного самоуправления и определение насущных проблем, касающихся эффективности работы МСУ и независимости при принятии решений.
География исследования:
| Область | Район |
Таласская |
Бакай-Атинский[\]Кара-Буринский[\]Манасский[\]Таласский |
Ошская |
Алайский[\]Араванский[\]Кара-Кульжинский[\]Ноокатский[\]Озгонский |
Баткенская |
Баткенский[\][\]Кадамжайский[\]Лейлекский[\]Баткенский |
Чуйская
| Сокулукский[\][\]Ысык-Атинский[\]Аламединский |
За анализируемый период было опрошено 224 респондента (таблица 1), из них 50 глав исполнительно-распределительных органов МСУ, 67 депутатов местных кенешей, 115 муниципальных служащих и 38 граждан КР. В процентном соотношении состав респондентов указаны на диаграмме 1.
Таблица 1: Состав респондентов
| Область | Глава а/о | Депутат а/о | Граждане | Сотрудникиа/о | Всего |
| Талас | 14 | 16 | 8 | 24 | 62 |
| Баткен | 16 | 23 | 5 | 26 | 70 |
| Ош | 12 | 16 | 19 | 45 | 92 |
| Чуй | 8 | 12 | 6 | 20 | 46 |
| Всего | 50 | 67 | 38 | 115 | 270 |
Диаграмма 1: Состав респондентов
Опрос сотрудников ОМСУ и представителей местного сообщества проводился в форме анкетирования. Кроме предложенных вариантов ответов респондентам было предложено высказать свое мнение в отношении заданных вопросов, а также респондентам была дана возможность перечислить самые насущные проблемы системы местного самоуправления, которые требуют скорейшего разрешения.
По мнению 81 % органов МСУ государственные органы имеют большое влияние на составление местных бюджетов.
В соответствии со ст. 46 Закона КР «Об основных принципах бюджетного права КР» местный бюджет - бюджет местного сообщества аила, поселка, города и района, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Но, в то же время в ст. 47 соответствующего закона исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления уточняют первоначальные проекты местных бюджетов после получения уточненных нормативов отчислений от общегосударственных налогов и размеров категориальных и выравнивающих грантов, распределяемых в местные бюджеты, и представляют их в аильный, поселковый, городской и районный кенеш для утверждения.
Таким образом, следуя из вышеперечисленных статей Закона «Об основных принципах бюджетного права в КР» исполнительные органы местного самоуправления могут самостоятельно составить собственный бюджет. Контрольные цифры могут устанавливаться только по категориальным и выравнивающим грантам и процент расщепления регулируемых доходов. В 2011 году к администрируемым доходам исполнительными органами местного самоуправления (мэрии и айыл-окмоту) можно было отнести лишь 3180,6 млн. сом (местные налоги, неналоговые доходы и активы и обязательства) из 18853,6 млн. сом общих доходов местных бюджетов, т.е. муниципалитеты КР могут составить самостоятельно только 16,9 % от общих доходов местных бюджетов.
Остальные 83 % местных бюджетов определяется Министерством финансов КР.
Первый вопрос опроса касался отношений между органами МСУ и Министерством финансов КР при составлении местных бюджетов.
Как показано на диаграмме 2,свыше 80% респондентов отметили то, что МФ КР имеет влияние на составление местных бюджетов.
Таблица 2: Ответы респондентов на вопрос: Имеет ли Министерство финансов влияние на составление бюджета айыл-окмоту?
| Да | Нет | Нет ответа |
| Талас | 53 | 4 | 5 |
| Баткен | 54 | 16 | 0 |
| Ош | 71 | 20 | 1 |
| Чуй | 40 | 6 | 0 |
| Всего | 218 | 46 | 6 |
Диаграмма 2: Ответы респондентов на вопрос:Имеет ли Министерство финансов влияние на составление бюджета АО?
Для того, чтобы определить каким именно образом МФ КР влияет на составление бюджета и каким образом, взаимоотношения государственных органов и органов МСУ влияют на независимость при составлении местных бюджетов посвящен следующий вопрос касающееся обеспечения независимости при составлении местных бюджетов.
Ниже отмечены ответы респондентов на данный вопрос:
- Нужно снизить количество дотационных АО;
- Нужно в полном порядке зачислять в бюджет АО некоторые виды налогов;
- Нужно объединить РайФО и районное отделение казначейства;
- Нужно составлять бюджет «снизу-вверх»;
- Отказаться от контрольных цифр;
- АО само должно составлять смету расходов исходя из собственных доходов и экономического положения;
- АО должно само составлять бюджет вместе с аильнымкенешем;
- Нужен контроль, а не контрольные цифры;
- Увеличить перечень местных налогов;
- Исключить инструменты диктования цифр со стороны РайФО, как представителя МФ;
- Утверждение размеров категориальных и выравнивающих грантов на основании расчетов АО;
- Обеспечение делегированных государственных полномочий достаточными финансовыми ресурсами;
- Нужно ограничить контроль АО со стороны МФ.
Как видно из ответов респондентов самым эффективным способом обеспечения независимости при составлении местных бюджетов является расширение собственной доходной базы местных бюджетов посредством зачисления в большем объеме или полностью некоторых видов налогов. Также респонденты отмечали тот факт, что посредством контрольных цифр районные финансовые отделения Министерства финансов КР не дают возможность самостоятельно составлять доходную и расходную часть местных бюджетов.
Большинство муниципалитетов высказались «за» упразднение районных ФО.
С переходом на двух уровневую систему межбюджетных отношений предполагалось установление прямых взаимоотношений между муниципалитетами и центральной властью. Но Министерство финансов решило координировать муниципальные финансы через свои территориальные подразделения – районные финансовые отделы (райФО). Из ответов респондентов на первый вопрос было выявлено прямое воздействие Министерства финансов на составление бюджетов АО. По этой причине респондентам был задан второй вопрос касающийся упразднения РайФО. Как видно из диаграммы 3, за упразднение РайФОвыступили 64% респондентов, против 33%.
Таблица 3: Ответы респондентов на вопрос: Вы «за» упразднение районных ФО?
| Да | Нет | Нет ответа |
| Талас | 29 | 28 | 5 |
| Баткен | 49 | 21 | 0 |
| Ош | 65 | 25 | 2 |
| Чуй | 23 | 23 | 0 |
| Всего | 166 | 97 | 7 |
Диаграмма 3: Ответы респондентов на вопрос: Вы «за» упразднение районных ФО?
По мнению респондентов, основными причинами упразднения РайФО служат:
- АО должно напрямую работать с Министерством финансов;
- Снизится коррупция;
- С переходом на двухуровневый бюджет отпадет надобность в РайФО;
- Если мы сами составляем смету, зачем нуженРайФО;
- РайФО мешает работе АО посредством коррупционного воздействия;
- Создаст условия для целевого использования бюджета АО;
-Повысилась бы эффективность работы АО по времени (бюрократия снижает эффективность работы);
- Зачем нуженРайФО, дублирующий деятельность финансового отдела АО;
- РайФО и казначейство дублируют друг друга;
- АО должно самостоятельно принимать решения;
- Кроме сбора статистических данных,РайФО больше ни чем не занимается;
- Увеличит самостоятельность АО;
- Нужно работать на основе утвержденного бюджета со стороны депутатов АО, а не на основе контрольных цифр РайФО;
- Нет эффективной коммуникации между АО иРайФО.
Противники упразднения РайФО в основном отмечали, то что АО не сможет самостоятельно составить бюджет и то, что РайФО передает отчетность в МФ КР. По их мнению:
- АО самостоятельно не сможет составить собственный бюджет;
- РайФО передает отчетность АО Министерству финансов;
- Следит за финансовым состоянием района;
Больше половины муниципалитетов нуждаются в эффективной системе планирования экономики региона.
На сегодняшний день 6 пилотных министерств КР осуществляют свою деятельность на основе программного бюджетирования. С полным переходом центральной власти на программное бюджетирование должен будет последовать постепенный переход органов МСУ на программное бюджетирование. В мировой практике эффективный переход на программный вид бюджетирования основывается на стратегическом менеджменте требующего установления эффективной системы планирования. В этой связи был задан следующий вопрос, касающийся преобразования территориального подразделения МФ на территориальное подразделение Министерства экономики и антимонопольной политики в целях координирования эффективного планирования экономического развития региона.
Как видно из диаграммы 4, порядка 58% респондентов были за преобразование, а 27% против этого.
Таблица 4: Ответы респондентов на вопрос: Как Вы смотрите на преобразование территориального подразделения МФ на территориальное подразделение МЭР в целях координирования планирования экономики региона
| Да | Нет | Нет ответа |
| Талас | 22 | 21 | 19 |
| Баткен | 50 | 14 | 6 |
| Ош | 59 | 25 | 8 |
| Чуй | 23 | 16 | 7 |
| Всего | 154 | 76 | 40 |
Диаграмма 4: Ответы респондентов на вопрос: Как Вы смотрите на преобразование территориального подразделения МФ на территориальное подразделение МЭР в целях координирования планирования экономики региона?
Из ответов респондентов,тех кто был за преобразование территориального подразделения МФ на территориальное подразделение МЭР можно сделать вывод, что это преобразование может привести к повышению экономического развития посредством качественного планирования, снизить теневую экономику и реализовывать инвестиционные проекты в регионах.
- Даст возможность лучше решать вопросы местного значения;
- Поможет реализовывать инвестиционные проекты в регионе;
- Для того чтобы отслеживать экономические показатели региона;
- Финансирование должно отталкиваться от качественного планирования;
- Существенно повысится экономическое развитие регионов;
- Много средств уходит в тень (можно включить также, упущенные возможности);
- Не хватает профессиональных специалистов по планированию;
- Нужно равновесие между желаниями с реальными возможностями региона.
Респонденты выступившие против этого преобразования мотивировали это тем, что финансисты лучше могут решить проблему эффективного планирования в регионах.
Большинство совместных инфраструктурных проектов 2-х и более ОМСУ в большинстве случаев решаются по личной договоренности.
Инфраструктура обслуживает производство и хозяйство в целом, создает для них общий фундамент, опору. Сооружения транспорта и связи, складское хозяйство, энерго- и водоснабжение и т. п. является атрибутом для создания рабочих мест.
Как показано на диаграмме 5, более 50 % респондентов ответили, что в их АО имеются инфраструктурные проекты реализуемые совместно с другими АО.
Таблица 5: Ответы респондентов на вопрос: Есть ли в вашемайыл-окмоту инфраструктурные проекты (строительство канала, арыков, водопровода), которые затрагивает еще несколько соседних айыл-окмоту?
| Да | Нет | Нет ответа |
| Талас | 33 | 21 | 8 |
| Баткен | 41 | 28 | 1 |
| Ош | 46 | 38 | 8 |
| Чуй | 16 | 26 | 1 |
| Всего | 139 | 113 | 18 |
Диаграмма 5: Ответы респондентов на вопрос: Есть ли в вашемайыл-окмоту инфраструктурные проекты (строительство канала, арыков, водопровода), которые затрагивает еще несколько соседних айыл-окмоту?
На вопрос о методе согласования вопроса финансирования и планирования инфраструктурных проектов были получены неоднозначные ответы:
- На основе совместного договора;
- Никак не решается вопрос;
- Решается в сомнительном порядке;
- Решаем вместе;
- Финансирование отталкивается от пользы;
- Разрешается с помощью государства;
- Финансируем только ту часть, которая в пределах нашего АО;
- Составляются договора на софинансирование;
- Составляем единую заявку;
- Делим участки между АО;
- Компромиссными путями
- Мы решаем этот вопрос вместе с соседним АО;
- Учитываются границы АО.
Из ответов можно сделать вывод, что совместные инфраструктурные проекты на местном уровне реализуются не по единым стандартам и нормам.
Местное самоуправление за другой метод формирования районного кенеша.
В Концепции административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике указано то, что предполагается упразднение института районных кенешей в связи с необходимостью разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, с учетом перехода на двухуровневый бюджет и отсутствием необходимости утверждать районный бюджет.
Каким образом, можно координировать развитие целого региона?Это вызвано тем что один муниципалитет всегда связан с соседним и при реализации многих задач и программ необходима координация их деятельности. Был предложен вариант формирования районного кенеша из делегированных депутатов местных кенешей. Пока 73 % опрошенных соглашались с такой идеей и отмечали положительные моменты такой реформы, 22 % посчитали, что этого делать нельзя, при этом не обосновав своего ответа.
Таблица 6: Ответы респондентов на вопрос: Поддержали бы Вы идею формирования районного кенеша из депутатов местных кенешей входящих в Ваш район?
| Да | Нет | Нет ответа |
| Талас | 43 | 14 | 5 |
| Баткен | 48 | 21 | 1 |
| Ош | 68 | 18 | 6 |
| Чуй | 38 | 7 | 1 |
| Всего | 197 | 60 | 13 |
Диаграмма 6: Ответы респондентов на вопрос: Поддержали бы Вы идею формирования районного кенеша из депутатов местных кенешей входящих в Ваш район?
Предложение изменить систему формирования районного кенеша и мнение «За» формирование его из депутатов местного кенеша, обосновали следующим образом:
- Будет создан некий конгресс;
- Наши депутаты лучше знают местные проблемы;
- Улучшится контроль за депутатами районногокенеша;
- Облегчит процедуру принятия решений на районном уровне.
Обоснований, почему респонденты против изменения принципов формирования депутатов районного кенеша не было.
Большая часть опрошенных против выдвижения в депутаты местных кенешейтолько по партийным спискам.
В соответствии ст. 49 п. 2 Закона КР «О выборах депутатов местных кенешей» право выдвижения кандидатов в депутаты местных кенешей городов принадлежит политическим партиям без возможности самовыдвижения. По данным диаграммы 7, «За» передачу возможности выдвигать депутатов в городские кенеши только политическим партиям высказались 22 % опрошенных, а 65 % респондентов выступили против нынешней системы выборности депутатов городских кенешей.
Таблица 7: Ответы респондентов на вопрос:Вы за выборы городских кенешей Бишкека, Оша и других городов только с участием партий. Без возможности самовыдвижения
| Да | Нет | Нет ответа |
| Талас | 13 | 37 | 12 |
| Баткен | 15 | 54 | 1 |
| Ош | 24 | 59 | 9 |
| Чуй | 8 | 26 | 12 |
| Всего | 60 | 176 | 34 |
Диаграмма 7: Ответы респондентов на вопрос: Вы за выборы городских кенешей Бишкека, Оша и других городов только с участием партий. Без возможности самовыдвижения?
Поддержавшие эту идею обосновали свой ответ следующим образом:
- Потому-что в республике парламентская форма правления;
- Выбор будет реальным;
- Вырастет ответственность перед избирателями.
Респонденты выступившие против, отметили то, что это ущемляет права беспартийных кандидатов и кандидат в депутаты не будет в полной мере известен местному сообществу:
- Ущемление прав беспартийных кандидатов;
- Не нужна партийная монополия;
- Не все слои населения будут охвачены;
- При голосовании за партию, не будет известен кандидат в достаточной мере;
- Должен избирать народ, а не партии;
- Это исключает широкое участие населения при выборах;
- Есть беспартийные люди, которые приносят больше пользы народу;
- Должна быть демократия;
- Зачем партиям нужно вмешиваться в дела местного значения.
Местное сообщество готово на прямое избрание мэров и глав АО
В соответствии со ст. 43 и ст. 49 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» мэры городов и главы айыльных округов избираются местными кенешами. В то время 63 % респондентов выразили свою позицию в пользу прямых выборов глав айылокмоту и мэров городов. И только 34 % опрошенных сказали что согласны с нормой прописанной в действующем законодательстве.
Таблица 8: Ответы респондентов на вопрос:Вы за прямое избрание мэров и глав айыл-окмоту местными жителями?
| Да | Нет | Нет ответа |
| Талас | 47 | 12 | 3 |
| Баткен | 33 | 36 | 1 |
| Ош | 57 | 33 | 2 |
| Чуй | 34 | 10 | 2 |
| Всего | 171 | 91 | 8 |
Диаграмма 8: Ответы респондентов на вопрос - Вы за прямое избрание мэров и глав айыл-окмоту местными жителями?
Аргументы «за» сопровождались следующими репликами:
- Он будет опираться на народ;
- Можно будет требовать и отзывать;
- Народ знает своих кандидатов;
- Будут избираться народные лидеры;
- Будет возможность выбрать достойного;
- Трудолюбие могут оценить только местные жители;
- Глава стал бы реальным представителем народа;
- Повысится ответственность за свои решения;
- Будет независим от государственных органов управления;
- При избрании глав АО происходит подкуп депутатов местного кенеша;
- Только народ может сделать правильный выбор (при обратном случае, народ будет сам виноват);
- Народ знает кто, есть кто;
- Будет иметь поддержку большинства;
Мнение «против» мотивировалось так:
- Произойдет деление на родоплеменные кланы и по этническим признакам;
- Депутаты избраны народом;
- Повлечет за собой дополнительные расходы.
На какие проблемы нужно обратить особое внимание на муниципальном уровне:
- Предоставление свободы при планировании бюджета.
- Передать жайыт комитеты в АО.
- Зачем нужны еженедельные собрания МСУ в районе.
- Необходимы изменения в Налоговый кодекс КР.
- Снизить количество проверяющих органов.
- Местная власть должна повернуться лицом к местным активистам и с ними вместе продвигать проекты.
- Необходимо переходить на реальную 2-х уровневую бюджетную систему.
- Необходимо чтобы МСУ работало по уставу МК.
- Необходимо предусмотреть оплату труда председателя МК и усилить депутатский контроль над деятельностью МСУ.
- Повышение квалификации сотрудников АО по планированию экономики, эдвокаси, лоббированию, мониторингу и оценке.
- Нет продвижения в области внедрения электронного АО.
- Стереотипы глав и сотрудников АО нужно менять.
- Нужно научиться видеть внешние вызовы и проводить внутренний анализ.
- Сельхоз кредиты достаются только тем, у кого есть хороший залог, т.е. увласть имущего, а люди без достатка не могут получить этот кредит.
- В МСУ очень низкая оплата труда, нужно ее повысить.
- Нужно прописать квалификационные требования к депутатам, а то им трудно что-либо доказать.
- Нужно прекратить влиять на процесс формирования МБ со стороны РайФО.
- Нужно, чтобы глав избирал народ.
- Нужно дать полную свободу (кроме защищенных статей) использования бюджета со стороны АО.
- Есть проблема устаревших зданий социальных объектов.
- Депутаты присутствуют только при утверждении бюджета на сессии кенеша.
- Районные и областные администрации принудительно вовлекают АО в организацию встреч представителей власти, юбилеев, чествования спортсменов, достижений представителей науки, культуры и общественных деятелей.
- Снизить количество контролирующих органов, они не дают работать.
- Необходимо остановить внеплановые проверки.
- Сделать более гибким штат сотрудников.
- Не хватает коммунальной техники.
- Провести правильную оценку стоимости делегированных государственных услуг.
P.S. Это голоса из регионов, а им виднее, что для них лучше
