Приобретение Кыргызстаном суверенитета создало предпосылки для разработки и активного внедрения реформ, направленных на формирование и развитие современных институтов местного самоуправления, повышение эффективности управления и максимальное приближение его деятельности к населению.
Успешным условием развития института местного самоуправления является наличие трех видов самостоятельности:
В Кыргызстане в области местного самоуправления сложилась ситуация, когда все муниципалитеты имели свои территории и административная самостоятельность была четко очерчена, политическая децентрализация была осуществлена в 2001году, когдаглавы органов местного самоуправления стали выборными,а финансовая децентрализация топталась на месте до 2007 года.
С января 2007 года в Кыргызстане началась реформа, направленная на финансовую децентрализацию, что потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной децентрализованной системе государственного управления и разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений.
Почему именно 2007 финансовый год считается переломным в системе межбюджетных отношений и построения иной модели бюджетной системы?
Если говорить о бюджетной системе, то она в Кыргызстане всегда была двухуровневой и по законодательству включала в себя республиканский бюджет и местные бюджеты. Почему же тогда о двухуровневой бюджетной системе заговорили именно в 2007 году, потому что при имеющейся двухуровневой бюджетной системе при распределениии финансов действовали четырехуровневые межбюджетные отношения, так как в понятие местный бюджет входили бюджеты: областной и районной администрации, а также бюджеты городов, поселков и айыл окмоту (смотрите схему 1).
Несмотря на то что в сентябре 2003 года был принят Закон ”О финансово-экономических основах местного самоуправления” где в ст.1 говорилось что,местные бюджеты- это бюджеты городов, поселков и айыл окмоту формирование и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления, до 2007 года данная норма не претворялась в жизнь.
Чем же плоха была такая система межбюджетных отношений? Это схема противоречила действующей на тот момент Конституции, которая признавала наличие самостоятельной системы управления в лице органов местного самоуправления. Ни областной, ни районный уровень управления не входил в систему местного самоуправления и отсюда возникали самые различные проблемы в виде перераспределения ресурсов и зачастую не в пользу первичного института власти.К примеру приведу один факт, который ярко демонстрирует недостатки 4-х уровневых межбюджетных отношений, которые сложилились до 2007 года.
Распределение выравнивающих грантов в 2003 году
| Всего выравнивающих грантов местным бюджетам | 253 млн. сом |
| В том числе муниципалитетам | 50 млн. сом |
Как видно из данной таблицы, в 2003 году в местный бюджет было направлено всего выравнивающих грантов на сумму 253 млн. сом, но дошло до первичного уровня только 50 млн. сом. Следовательно, 203 млн. сом остались на районном и областном уровнях, так как они тоже были в числе местных бюджетов.
Почему норма прописанная в Законе “О финансово-экономических основах местного самоуправления” в 2003 году, дала возможность построению абсолютно новой системы межбюджетных отношений в 2007-м? Потому что произошло деление бюджета по тому же принципу что и система управления. Так как в Кыргызстане признаны и действуют две отдельные системы управления: государственная и муниципальная, то и бюджет был разделен по тому же принципу – из республиканского бюджета должны были финансироваться государственная система управления, а из местного – система местного самоуправления (смотрите схему 2).
Все стало предельно понятно, из какого бюджета должны финансироваться те или иные функции. Вдобавок к тому, что за органами местного самоуправления был закреплен отдельный бюджет, еще и отменили норму изъятия излишков бюджетных средств из местного бюджета. Результатом таких преобразований в 2007 году стало повсеместное увеличение доходов местных бюджетов.
Доходы анализируемых местных бюджетов (с трансфертами) за 2006-2008гг. (тыс. сом)
Построенная таблица демонстрирует исполнение местного бюджета в сравнении с планом 2007 года, где оно варьирует от 78,2 % в Ивановка айылокмоту до 109,0 % в Пригородном айылокмоту и создается впечатление, что муниципалитеты достаточно серьезно подходят к планированию своего бюджета.Такой «параллелизм» требовал дополнительного изучения полученных цифр и по итогам выездов экспертов в некоторые муниципалитеты были получены следующие данные.
Исполнение доходной части местного бюджета за 2007 год в сравнении с утвержденными и уточненными показателями (тыс.сом.)
Данная таблица наглядно показывает, что примерно 100 % исполнение местных бюджетов является следствием уточнения плана, произведенного с учетом фактического исполнения бюджета. Данная процедура имеет следующие свои негативные последствия:
- затрудняется проведение оценки реального исполнения бюджетных показателей;
- процесс планирования сводится к «подгонке» показателей по исполнению;
- не имеется возможности проследить, вследствие чего произошли отклонения: неправильного подхода в планировании; всвязи с изменением налогового законодательства; усиления администрирования и т.д..
Анализируя динамику изменения данных по исполнению доходной части бюджета 2007 года в сравнении с 2006 годом, можно увидеть появление у МСУ мотивации по увеличению доходов.Даже у Ивановка и Гулчоайылокмоту,у которых по сравнению с другими органами МСУ были относительно низкие показатели, достигнут рост доходов -136,6 % и 138,4 % соответственно. В Багышайылокмоту доходы выросли в пять раз.
Имея такие результаты реформы по переходу на двухуровневые межбюджетные отношения, практически официально никто не обозначил позитивные изменения в бюджетной системе. Органы местной государственной администрации на областном и районном уровнях оставшись без собственного бюджета (хотя у них были средства как у бюджетного учреждения) и прав регулировать бюджеты органов МСУ,сообразили что нарушена вертикаль власти и органы МСУ стали реально самостоятельны по многим вопросам. И уже в октябре 2007 года была принята новая редакция Конституции КРот 23 октября 2007 года N 157, которая ограничила политическую самостоятельность органов МСУ. Это было выражено в отказе от прямого избрания глав МСУ населением, а ст.95 Конституции 2007 года гласила: «Главы аильных округов, поселков и городов районного значения избираются депутатами соответствующих местных кенешей по представлению главы местной государственной администрации в установленном законом порядке. Мэры городов избираются депутатами соответствующих местных кенешей по представлению Президента». И уже в 2008 году Кыргызстан возвращается к прежней системе, когда понятия государственное управление смешивается с понятием местного самоуправления. В 2008 году при двух уровневой бюджетной системе, началофункционировать трехуровневые межбюджетные отношения и были допущены ряд юридических ляпов, которые дали некоторый негативный результат при исполнении бюджетов органов МСУ(смотрите схему 3).
Таким образом, в понятие местный бюджет вновь включили районный уровень. Включение районного бюджета в категорию местных, противоречит положениям Конституции, устанавливающей в Кыргызстане только два уровня управления: государственное управление и местное самоуправление, к которому районный уровень не может быть отнесен.
Как развивался местный бюджет после того как в него вошел и районный уровень, наглядно показано в построенной таблице.
Темпы роста доходов районных бюджетов и бюджетов айылных аймаков
| 2009 год | 2010 год | 2011 год |
| Районный бюджет | 189% | 42 % | 19 % |
| Бюджеты айылных аймаков | 4 % | 22 | % | -5 % |
Сравните темпы роста доходов районных бюджетов и бюджетов аильных аймаков и тогда многие вопросы будут сняты с повестки, почему так выгодно иметь районный бюджет в составе местных бюджетов. Якобы объемы местных бюджетов растут, но реальный темп роста наблюдается только на уровне, который к местному самоуправлению не имеет отношения – по районным бюджетам. Если свести некоторые показатели в одну таблицу, можно выявить интересную картину.
Объемы местных бюджетов районов и айылных аймаков (без трансфертов) в 2011 г.
| районные бюджеты | бюджеты айылных аймаков |
| Всего, шт | 40 | 459 |
| Доля в местном бюджете | 54,5 % | 45,5 % |
| Объем, млн. сом | 1974,42 | 1651,13 |
Так, в 2011 году 54,5 % средств местного бюджета, то есть большая ее часть это средства районных бюджетов, которых в Кыргызстане 40 и только 1,65 млрд. сом – это меньше половиныместного бюджета, которые приходятся на 459 айыльных аймаков. Вчитайтесь и вдумайтесь в цифру – только 1,65 млрд. сом приходится на собственные средства айыльных аймаков в год.
В 2012 году, вновь сделали попытку вывести из состава местного бюджета районные бюджеты и тем самым показать реальную картину формирования местных бюджетов, но финансовый год еще не завершен, не подведены итоги, но завления новых руководителей Правительства вновь поднимают этот злободневный вопрос о бюджетах и сколькими уровнями бюджетов должна быть представлена бюджетная система.
Если в общем и принципиально подойти к рассмотрению данного вопроса, то уровни бюджетов не имеют столь важного и определяющего значения. Уровней бюджетов может столько, сколько может позволить себе Правительство и для каждого уровня должны быть четко разграничены их расходные полномочия и закреплены доходные источники. Единственным требованием для построения правильной системы управления в целом является то, что нельзя смешивать в единое две совершенно разные системы управления. Каждая система: государственное управление и местное самоуправление должны иметь собственные бюджеты и их деятельность должна быть четко разграничена. Тем самым мы просто продемонстрируем что мы живем согласно нормам действующей Конституции которая ст.3 гласит: “Государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах:
1) верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми Жогорку Кенешем и Президентом;
2) разделения государственной власти;
3) открытости и ответственности государственных органов, органов местного самоуправления перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа;
4) разграничения функций и полномочий органов государственныхой органоввласти и органов местного самоуправления”.
И последнее, чтобы нести ответственность за использование ресурсов, необходимо чтобы категориальные гранты, направляемые в местные бюджеты для финансирования защищенных статей образования, были выведены из местных бюджетов, чтобы ответственность за их своевременное, полное финансирование и правильное исчисление было бы на органах государственной власти, потому что именно районные отделы образования отвечают за правильность исчисления этих расходов и тогда органы местного самоуправления будут нести ответственность только по тем средствам, которые они аккумулируют и получают в виде местных и регулируемых налогов, а также выравнивающих грантов и стимулирующих грантов если получают таковые.
