Заключение к Постановлению Правительства КР № 352 от 13 июня 2013 года (в редакции постановления Правительства КР от 6 ноября 2013 года N 595) о проекте Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты КР»
Правительством Кыргызской Республики в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики вносится проект закона КР «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты КР» (далее – законопроект).
Законопроект предусматривает внесение изменений и дополнений в законы КР «О местной государственной администрации», «О местном самоуправлении», «О выборах депутатов местных кенешей», «Об основных принципах бюджетного права», «О государственной службе», «О финансово-экономических основах местного самоуправления» и Земельный кодекс Кыргызской Республики.
Цель законопроекта - укрепление вертикали власти, обеспечение единства государственной власти на всех районных территориальных уровнях, условий для проведения единой государственной политики по социально-экономическому развитию территорий, исполнения национальных и государственных программ, а также достижения оптимального сочетания централизованного государственного управления и децентрализованного местного самоуправления.
В части изменения бюджетно-финансовой политики предлагаются следующие изменения:
1. Вводится понятие «районного бюджета» как местного бюджета
2. Определены источники доходов районных бюджетов
3. Местной государственной администрации передается полномочие по составлению и исполнению районного (местного) бюджета
4. Исключаются резервные фонды глав местной государственной администрации
5. Дифференцированы доходные источники местных бюджетов в зависимости от статуса: район, аильный аймак, город районного значения, другие города
6. Исключены из состава трансфертов и соответственно из структуры местных бюджетов категориальные гранты
7. В расходные полномочия районных бюджетов (местных бюджетов) вводятся исполнение государственных функций
8. Исключается принцип расчета и распределения выравнивающего гранта в разрезе органа местного самоуправления
9. Право распределения выравнивающих грантов при планировании местного бюджета передается районным финансовым органам
Изучив представленный проект Закона, считаем необходимым отметить следующие замечания по концепции законопроекта, касающейся бюджетно-финансовой сферы:
1. В соответствии со статьей 3 Конституции Кыргызской Республики одним из основных принципов осуществления государственной власти является разграничение функций и полномочий государственных органов и органов МСУ. Для выполнения указанными органами власти возложенных на них функций статьей 13 Конституции КР определены два вида бюджета: республиканский и местный. Каждый из этих бюджетов имеет собственные источники доходов и предназначены для разных целей, а именно: для финансирования функций государственных органов или органов МСУ, то есть для выполнения тех задач, которые отнесены к сфере ответственности каждого из указанных органов власти. Инициатива Правительства обозначить районный бюджет в качестве местного бюджета не соответствует статье 111 Конституции КР, поскольку понятие местного – это бюджет местных сообществ сел и городов, где управление осуществляется на принципах местного самоуправления. Как было обосновано выше, на территории района нет местного самоуправления, соответственно не может и не должно быть по Конституции КР и местного бюджета.
2. Для районных бюджетов в качестве источников доходов в том числе определены:
а) Отчисления от общегосударственных налогов. При такой трактовке есть угроза, что процент отчислений от общегосударственных налогов в пользу районных бюджетов будет осуществляться за счет долей расщепления этих налогов, поступающих в бюджеты аильных аймаков и городов. Такая трактовка уже была в Законе «Об основных принципах бюджетного права» в 2007 г., что привело к снижению доли налога с продаж в бюджетах аильных аймаков с 100% до 25%.
б) Поступления от аренды земель ГФСУ. При этом эти источники исключаются из доходных источников бюджетов аильных аймаков и городов районного значения.
в) Плата за использование пастбищами. Из доходных источников объединения пастбищепользователей исключается данный источник доходов, что потребует полного пересмотра реформ в сфере управлениями пастбищ.
3. В нарушении статьи 113 Конституции КР, а также ст. 1 Закона «Об основных принципах бюджетного права», в которых говорится о запрете на вмешательство государственных органов в вопросы местного самоуправления, в том числе по формированию и исполнению местных бюджетов, местной государственной администрации передается полномочие на составление и исполнение районного бюджета, как местного.
4. Финансирование деятельности государственных органов в лице местной государственной администрации и территориальных государственных органов, которые переводятся в непосредственное подчинение местной государственной администрации, за счет районного (местного) бюджета противоречит статье 37 Закона «Об основных принципах бюджетного права», которая регулирует расходные обязательства республиканского и местного бюджетов. Такая норма является несправедливой, перекладывает ответственность государства по обеспечению своей деятельности на местное сообщество. В ущерб интересам населения, финансовые ресурсы которые предназначались для решения приоритетных вопросов местного значения, будут направлены на обеспечение деятельности государственных органов.
5. Представленная в проекте постановления Правительства КР норма о изменении системы выравнивания бюджетной недостаточности полностью изменит бюджетную политику на местном уровне и в целом систему межбюджетных отношений. Отказ от расчета и распределения на основе формулы объемов выравнивающих грантов восстанавливает схему регулирования бюджетной недостаточности на уровне района, которая имела место до введения реформы в 2007 г. Проектом Закона определено, что Министерство финансов доводит объем выравнивающих грантов до уровня районного финансового управления, который самостоятельно распределяет выравнивающие гранты в разрезе органов местного самоуправления. В значительной степени повышается риск коррупции при распределении выравнивающих грантов как на национальном так и на районном уровне.
Выводы:
При принятии предложенного проекта Закона, имеются существенные риски снижения доходного потенциала местных бюджетов городов и аильных аймаков, что противоречит принципам, заложенным в Национальной Стратегии устойчивого развития, а также в концепции административно – территориального устройства принятой Постановлением Правительства № 581 от 28 октября 2013 г. Принятие данного проекта Закона вызовет разочарование в обществе и среди населения в отношении политики Правительства, и в целом повлияет на снижение уровня жизни граждан.
Институт политики развития.
